中美雙邊投資協定的影響與對策
  應提升製造業自主創新能力、大力推動政府下放審批權、積極開展負面清單試點以及對BIT規則開展深入學習
  文/朱帥
  雙邊投資協定(BIT)是國與國之間為了保護和促進兩國投資活動而簽署的雙邊條約。2013年7月進行的第五輪中美戰略與經濟對話確立了中美兩國以“準入前國民待遇”和“負面清單”為基礎進行雙邊投資協定談判。而中國(上海)自由貿易試驗區將加快政府職能轉變,探索負面清單管理,標志著中國政府對負面清單試點的大幕正式開啟。
  面對這一重大的歷史機遇,應果斷採取措施以應對其給我國製造業帶來的影響。一方面,我國政府應在下放審批權以及負面清單試點上大膽改革,另一方面,我國製造業企業應加強對BIT規則的學習,儘快提升自主創新能力,以積極應對BIT對我國製造業轉型升級的影響。
  BIT談判對中美經貿關係意義重大
  近些年來,中美兩國的經濟貿易關係越來越緊密。據中國海關總署統計,2012年美國是中國的第二大貿易伙伴、第一大出口市場和第五大進口來源地。而據美國普查局統計,2012年中國是美國的第二大貿易伙伴、第三大出口市場和第一大進口來源地。2012年,中美雙邊貿易總值為4846.8億美元,增長8.5%。
  與此同時,中美兩國相互投資持續增長。據美國有關咨詢公司統計,2012年中國企業用於收購美國企業和建設工廠等的直接投資額較上一年增長44%,達到65億美元。而同期美國對華直接投資額為31.3億美元。在全球對美直接投資中,中國所占的比例雖不到1%,但正在逐年提高。以金融危機前後為標誌,2008年以前,中國企業的對美投資項目平均每年只有30個左右,而2009年以後則猛增至近3倍。預計未來仍將保持強勁勢頭。
  對於中美兩國來說,努力達成一個高標準的雙邊投資協定符合兩國共同利益。
  第一,使得中美兩國之間投資變得更加自由。以往出於政治的考慮,美國多次以國家安全的名義阻止中國製造業企業對美國企業的收購,這嚴重影響了兩國之間的投資總額,也打擊了兩國企業之間的交流合作。雙邊投資協定的宗旨就是平等與互利,這對減少政治對兩國投資的干擾具有重大的積極意義。
  第二,為中國與其他國家和地區合作提供範本。中美兩國分別是當今世界上最大的發展中國家和發達國家,中國是當今全球對外直接投資增長最快的國家,而美國是當今吸收外國直接投資最多的國家。兩國之間如果能達成雙邊投資協定,對中國與其他國家和地區簽署雙邊投資協定無疑會起到示範效應。
  BIT對我國製造業的影響
  BIT對我國製造業的積極影響包括:一是為我國製造業投資美國提供法律保障。近年來,美國國際貿易委員會(USITC)發起的針對中國的進口產品侵犯美國知識產權的“337調查”嚴重阻礙了中國商品進入美國市場。而美國外資投資委員會(CFIUS)按照美國《外國投資和國家安全法案》的規定多次以威脅國家安全為由否決中國企業對美投資。此次雙邊投資協定談判,美方承諾公平對待包括國有企業在內的中國投資者赴美投資。根據雙邊投資協定,今後中國企業到美國投資,美國要給予準入前國民待遇。理論上來說,這對中國企業投資美國是一個利好,會對我國企業“走出去”帶來正面作用。
  二是為轉變政府職能促進製造業發展提供動力。我國現行採用的是《外商投資產業指導目錄》的模式,其列出了我國對外資的鼓勵類、限制類、禁止類行業。此次中美之間達成的一致就是將我國過去的準入後國民待遇延伸至準入前。而負面清單會很清楚地說明哪些是禁止的,哪些有什麼限制。當前,由於技術效率低下和要素市場分割導致的要素配置結構扭曲對我國製造業的負面影響非常大。可以斷定,此次“準入前國民待遇”以及“負面清單”的突破對理順政府與市場的關係,促使政府從轉變經濟增長方式的長遠戰略角度出發,制定相關法律法規消除各種要素市場的扭曲,促進製造業相關要素流動具有積極的推動作用。
  三是有利於我國製造業吸納先進技術。目前我國製造業轉型升級,從產業鏈低端走向高端迫在眉睫。進一步放開和調整外商投資領域,有利於吸納國外先進技術。我國早在2012年1月施行的《外商投資產業指導目錄》中就將高端製造業作為鼓勵外商投資的重點領域,促進外商投資使用新技術、新工藝、新材料、新設備,改造和提升傳統產業。此次BIT談判的結果將進一步鼓勵美國製造業企業增加在華投資,特別是高端製造業領域。
  BIT對我國製造業的負面影響則包括:一是準入前國民待遇使美國企業有先發優勢。準入前國民待遇是指在企業設立、取得、擴大等階段給予外國投資者及其投資不低於本國投資者及其投資的待遇。核心技術的匱乏和質量控制能力的薄弱是我國製造業企業的內外傷,我國製造業企業與美國製造業企業在各個方面都缺乏足夠的競爭力與之相抗衡。BIT使美國製造業企業憑藉自身的先進技術在中國製造業高端市場占據先發優勢,並通過技術封鎖的手段阻止後來者與之競爭,這無疑會加劇中國本土企業在這一領域的洗牌。自主創新能力弱的本土企業會率先被市場所淘汰。
  二是負面清單給我國產業保護帶來挑戰。負面清單是指凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施,或業績要求等管理措施均以清單方式列明。這與我國現行《外商投資產業指導目錄》模式最大的不同就是由列明“哪些允許”轉變為“哪些不允許”。在製造業領域我國尚處在由低端製造業向高端製造業升級的過程之中,產品的競爭力還不是很強,為了產業保護需要列明的禁止項目太多。而美國作為一個高端製造業強國具有強大的研發與創新實力,其已經對製造業技術的更新換代有了很強的自適應性,因此更容易列出負面清單。
  三是增加我國企業遭遇法律訴訟的風險。我國製造業企業長期處在國家的鼓勵和保護之中,許多製造業企業法律意識淡薄,尤其缺乏與國際級製造業企業做生意的經驗。美國是世界上法律法規最健全的國家之一,其憑藉自身作為世界霸主的地位制定了全球貿易與投資的規則。在當今世界格局還沒有出現大變革的背景下,今後中國製造業企業在與美國製造業企業打交道時不得不遵循BIT規則。對規則的不熟悉很容易使中國製造業企業在引進與消化美國技術的過程中存在侵犯美國知識產權的問題,增加遭遇法律訴訟的風險。
  我國製造業對BIT的應對之策
  中國製造業的發展已經走過了三個階段。改革開放為起步階段,這一時期以初級的“三來一補”為主。1985年開始第二階段,製造業門類逐漸齊全。1998年亞洲金融危機後為第三階段,中國全面承接了原屬於東南亞國家的低端製造業,利用自身的資源和勞動力優勢開始了跨越式發展。而接下來關鍵的第四階段,中國製造業能否成功實現產業升級在此一舉。為此,我國應在提升製造業自主創新能力、大力推動政府下放審批權、積極開展負面清單試點以及對BIT規則開展深入學習方面採取措施積極應對。
  一是提升製造業自主創新能力。外資企業很重視自身技術的安全性,時刻防止技術外溢給我國。因此,我國在培育本土製造業企業提升自主創新能力上應做到:第一,進一步突破製造業產業關鍵技術,消除影響競爭力提高的瓶頸。第二,推動製造業產學研等要素的快速集聚,加強科技創新平臺之間的有機聯繫。第三,完善製造業創新金融體制機制,加強創新創業融資服務平臺建設。第四,突出人才在創新型經濟中的關鍵地位,大力加強製造業人才隊伍的培養。第五,強化製造業企業技術創新的主體地位。
  二是大力推動政府下放審批權。依照准入前國民待遇的要求,美國製造業企業的國民待遇將延伸至投資發生和建立前的階段,而這與我國現行政府審批制度相背離。因此,我國應一方面大力推動將審批外國投資的權力從中央政府下放給省和地方政府。另一方面,推動從審批制轉向簡單的備案制,以實現政府職能的回歸。隨著改革紅利的釋放,審批時限的縮短將破解製造業企業生產與資金的周轉難題,使製造業企業真正成為市場的主體,對信息的捕捉更加及時。
  三是積極開展負面清單試點。針對此次對話成果,一方面,我國政府應根據現行的《外商投資產業指導目錄》對其中涉及製造業的限制類與禁止類條目進行梳理,並做廣泛而深入的調查研究,在此基礎上形成符合中國國情的製造業領域負面清單。另一方面,在我國選擇若干條件成熟地區例如上海和廣東進行負面清單試點,加快相應法律法規的修改。根據負面清單管理模式的要求,試驗區內可以嘗試率先改革投資項目管理以及外商製造業投資企業設立及變更管理。
  四是對BIT規則開展深入學習。目前美國與中國進行雙邊投資協定談判的基礎是2012年4月由美國貿易談判代表辦公室(USTR)發佈的美國2012年雙邊投資協定範本(2012USModelBIT)。國內製造業領域的從業人員對此內容仍存在不甚清楚的情況。因此有必要一方面組織國內專家通過召開研討會的方式對其進行深入剖析,認真理解其內涵,在此基礎上提出有利於中國製造業的合理化建議。另一方面,通過培訓的形式向本土製造業企業進行傳授,增強企業管理者對BIT規則的瞭解,並相應地在生產和管理過程中作出改變。□(作者單位:工業和信息化部賽迪智庫世界工業所)
(編輯:SN054)
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